李兆山等四人诉如皋市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认案
【裁判摘要】
《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。在没有证据证明事故责任无法认定或事故成因无法查清系由受伤职工故意或过失造成，或者受伤职工有明显可能承担事故主要责任的事实存在的情况下，事故责任无法认定和事故成因无法查清的交通事故，均应属于非职工本人主要责任的交通事故，依法应认定为工伤。
原告：李兆山，男，78岁，住如皋市雪岸镇凌云村12组21号。
原告：刘锦凤，女，76岁，住如皋市雪岸镇凌云村12组21号。
原告：关国美，女，48岁，住如皋市雪岸镇凌云村12组21号。
原告：李世晶，女，23岁，住如皋市雪岸镇凌云村12组21号。
被告：如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市行政中心。
第三人：南通泰利达化工有限公司，住所地如皋市丁堰镇丁新路288号。
如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）于2013年4月10日作出皋人社工不认字（2003）第05号不予认定工伤决定书，认定因南通泰利达化工有限公司（以下简称泰利达公司）未能提供李伯祥非本人主要责任的交通事故责任认定书，李伯祥所受到的事故伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的工伤认定的情形，对李伯祥所受到的事故伤害不予认定工伤。李兆山等四人不服，于2013年5月9日向如皋市人民法院提起行政诉讼。
原告李兆山等四人诉称：原告的亲属李伯祥生前系泰利达公司职工，2011年11月26日夜间，李伯祥下班驾驶二轮摩托车途经206县道5KM+820M如皋市东陈镇范桥村14组路段发生交通事故，致李伯祥当场死亡。如皋市公安局交巡警大队作出皋公交证字（2012）第00001号道路交通事故证明，泰利达公司在规定期限内申请工伤认定，被告以未能提供“非本人主要责任”的事故认定书为由，对李伯祥所受事故伤害不予认定为工伤。原告认为，公安交警部门作出的道路交通事故证明未认定李伯祥负主要责任以上的事故责任，据此可判断李伯祥在本次事故中为“非本人主要责任”。被告作出的不予认定决定损害了原告的合法权益，请求判决撤销被告作出的不予认定工伤决定，并责令被告依法认定李伯祥为工伤。
被告如皋人社局辩称：交通事故证明只能证明发生过交通事故，并未进行责任界定，不是交通事故责任认定，不能证明原告“非本人主要责任”。《道路交通事故处理程序规定》第四十六条规定，公安机关交通管理部门应根据当事人行为对发生交通事故所起的作用以及过错程度确定当事人的责任，该条文未规定事故成因查不清所以当事人没有主要责任。根据《关于职工上下班途中发生交通事故申报工伤的处理意见》的规定，职工在上下班途中发生交通事故伤害要求申报工伤的，应当提供公安机关交通管理部门出具的非本人主要责任的交通事故认定书，作为工伤认定的依据。原告未能提供非本人主要责任的交通事故认定书，故不能认定为工伤。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人泰利达公司述称：李伯祥下班途中发生交通事故死亡，公安机关交通管理部门出具的交通事故证明没有确认李伯祥对该起事故负主要责任，被告要求当事人提供交通事故认定书没有法律依据，被告应当对李伯祥所受事故伤害认定为工伤。
如皋市人民法院经审理查明：
原告李兆山、刘锦凤系李伯祥的父母，原告关国美系李伯祥的妻子，原告李世晶系李伯祥的女儿。李伯祥生前系第三人泰利达公司职工。2011年11月26日22时50分左右，李伯祥（驾驶证准驾车型C1E）驾驶苏F7HV10号二轮摩托车从单位下班回家途中，在沿206县道由南向北行至5KM+820M处（如皋市东陈镇范桥村14组路段）,撞上路东侧泥土堆，发生交通事故，致李伯祥当场死亡。如皋市公安局交通巡逻警察大队经对事故现场进行勘察后，依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，于2012年1月5日出具皋公交证字（2012）第00001号《道路交通事故证明书》，载明事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，并说明因道路交通事故成因无法查清，出具道路交通事故证明。该证明书分别送达当事人各方。2012年2月1日，第三人泰利达公司向被告如皋人社局申请认定李伯祥所受到的事故伤害为工伤。同日，被告如皋人社局向第三人发出补正材料通知书，要求第三人补充提供如皋市交巡警大队出具的关于李伯祥非本人主要责任的交通事故认定书。2月28日，第三人泰利达公司向被告如皋人社局提出延期补正申请，被告如皋人社局于当日向第三人泰利达公司发出皋人社工止字（2012）第2号《认定工伤中止告知书》，对第三人泰利达公司申请工伤认定事宜予以中止。11月5日，第三人泰利达公司向被告如皋人社局提出书面申请，主要内容为：第三人与李伯祥的亲属与如皋市公安局交巡警大队交涉，要求明确李伯祥在道路交通事故中的责任，但交警部门不能确定李伯祥在该起事故中是否负有主要责任，故应按照“非本人主要责任”来对待，要求恢复工伤认定程序，对李伯祥作出工伤认定。2013年1月23日，原告李兆山等向如皋市人民法院提起行政诉讼，请求判令被告如皋人社局完成工伤认定程序，作出李伯祥为工伤的的认定。在如皋市人民法院立案前协调过程中，被告如皋人社局于2012年4月10日作出皋人社工不认字（2013）第05号不予认定工伤决定书，载明：因泰利达公司未能提供“非本人主要责任”的交通事故责任认定书，故李伯祥所受到的事故伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的工伤认定的情形，故决定不予认定李伯祥所受到的事故伤害为工伤。四原告不服，提起诉讼，要求撤销被告如皋人社局作出的不予认定工伤决定，并责令被告依法认定李伯祥为工伤。。
另查明，2012年3月31日，如皋市社会矛盾纠纷调处中心主持原告方与在206县道堆放泥土的人员周久俊、陈圣泉调解，达成了协议，约定周久俊、陈圣泉一次性赔偿因李伯祥意外死亡所产生的丧葬费、死亡赔偿金、被抚养人生活费、精神抚慰金、交通费、误工费、直接财产损失赔偿费等共计45万元整。该款已支付给原告方。
审理过程中，如皋市人民法院至如皋市交巡警大队咨询李伯祥事故处理的有关问题，如皋市交巡警大队负责处理该事故人员的意见是，该起交通事故的成因无法查清，无法作出事故责任认定。
如皋市人民法院一审认为：
本案的争议焦点是：被告以泰利达公司未能提供李伯祥“非本人主要责任”的事故认定书为由作出不予工伤认定的决定依据是否充分。
《道路交通事故处理程序规定》第四十六条规定，公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。交通事故责任分为全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任。本案中，公安交通管理部门无法作出事故责任认定，被告如皋人社局不能由此推断李伯祥在交通事故中负主要责任以上的责任。国务院《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。本案中，被告所作出的不予认定工伤的决定，认为李伯祥受到的事故伤害不符合《工伤保险条例》的相关规定，依法应当提供相应的证据。而事实上，第三人泰利达公司的职工李伯祥下班回家途中因交通事故死亡，公安交通管理部门出具的《道路交通事故证明书》未对该起交通事故的责任进行确认，李伯祥的亲属即本案原告方也曾要求公安交通管理部门出具事故责任认定书，公安交通管理部门以事故成因无法查清而未能出具，原告方提供了《道路交通事故证明书》即已尽到举证义务，其据以主张李伯祥在该起交通事故中“非本人主要责任”的理由能够成立，即只要李伯祥在该起交通事故中不负主要责任以上的责任，就应认定为工伤。故被告在未提供证据证明李伯祥在该起事故中负主要责任以上责任的情况下，仅以原告未能提供李伯祥“非本人主要责任”的事故认定书为由而作出不予工伤认定决定缺乏依据，法院难以支持。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销被告如皋市人力资源和社会保障局2013年4月10日作出的皋人社工不认字（2013）第05号不予认定工伤决定，并责令被告如皋市人力资源和社会保障局于本判决生效后30日内依法重新作出具体行政行为。
如皋人社局不服，向南通市中级人民法院提起上诉，要求撤销一审判决，维持其作出的不予工伤认定。主要理由为：“非本人主要责任”必须具备三个条件：必须由交通管理部门作出结论；结论文书载明的内容可以清晰的责任进行判断；文书的形式应当是事故认定书，本案不符合上述条件，不属于非本人主要责任的交通事故。对“通勤事故”的工伤认定，应从紧考量，否则有可能引发不诚信的道德危机，超出社会保障的承受能力。
被上诉人李兆山等四人辩称：《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的落脚点是交通事故，而不是上诉人所陈述的可区分责任的交通事故。非本人主要责任的规定是从消极的角度所作的排除性规定，即只要没有证据证明当事人在交通事故中承担主要责任，均应以非本人主要责任来对待。《工伤保险条例》没有规定交通事故的责任认定必须以交警事故部门出具的责任认定书为唯一证明。被上诉人已经穷尽了自己的举证责任，如皋人社局认为当事人负主要责任的，其应承担举证责任，人民调解组织的调解也说明了李伯祥在交通事故中不负主要责任。工伤保险基金是否透支不是本案考量的因素，否则有因部门利益而损害当事人利益的嫌疑。
原审第三人泰利达公司述称：同意被上诉人的意见。另外补充一点，现用人单位和职工都认为是工伤，如皋人社局不认为是工伤，其应举证证明李伯祥在交通事故中负主要责任。
南通市中级人民法院经开庭审理，确认了一审查明的事实。
南通市中级法院认为：
《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。根据上述规定，上下班途中受伤认定为工伤的首要条件应该属于交通事故。交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成人身伤亡或者财产损害的事实。本案中，李伯祥驾驶二轮摩托车从单位下班回家途中，撞上路侧泥土堆，发生事故死亡，属于交通事故。其次，受伤者发生的必须是非本人主要责任的交通事故。交通事故可能是由不特定的人员违反交通法规造成，也可以由地震、台风、山洪等不可抗拒的自然灾害造成。《道路交通事故处理程序规定》第四十六条规定，公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。第四十九条规定，逃逸交通事故尚未侦破，受害一方当事人要求出具道路交通事故认定书的，公安机关交通管理部门应当在接到当事人书面申请后十日内制作道路交通事故认定书，并送达受害一方当事人。道路交通事故认定书应当载明事故发生的时间、地点、受害人情况及调查得到的事实，有证据证明受害人有过错的，确定受害人的责任；无证据证明受害人有过错的，确定受害人无责任。第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人及调查得到的事实，分别送达当事人。根据上述规定，交通事故可以分为可认定责任的交通事故，无法认定责任的交通事故以及事故成因无法查明的交通事故。对于前两类交通事故，交通管理部门出具责任认定书，对成因无法查明的交通事故，交通管理部门出具交通事故证明。《工伤保险条例》规定非本人主要责任的交通事故，是从切实保护劳动者作为弱势群体的合法权益出发，作出的排除性规定，即将劳动者负主要责任的交通事故排除在工伤之外，其余的交通事故，包括其他可以认定责任的交通事故、责任无法认定的交通事故及事故成因无法查明的交通事故，都应属于非本人主要责任的交通事故。如皋人社局提出的，非本人主要责任的交通事故是指必须由交通管理部门出具责任认定书能认定责任的交通事故的主张，属于对《工伤保险条例》相关规定的限制性理解，该理解可能造成因肇事者逃逸而无法认定责任或事故成因无法查清的交通事故职工，无法得到应有的工伤保护的情况，不符合《工伤保险条例》保护劳动者合法权益的立法宗旨和立法本义，不予支持。
《工伤保险条例》第九条第二款规定，职工或者近亲属认为是工伤的，由用人承担举证责任。该规定明确了工伤认定的一般性举证原则，即主要由用人单位承担认为不是工伤的举证责任。但上下班途中的“通勤事故”由于其特殊性，超出了用人单位的控制和管理范围，完全要求用人单位举证存在一定的不合理性，故职工申请“通勤事故”工伤认定时，应提供其不承担主要责任的相关证据。人社部办公厅（2011）第339号《关于工伤保险有关规定处理意见的函》第三条规定，非本人主要责任事故认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或司法机关，以及法律、行政法规授权组织出具的相应法律文书为依据。本案中，用人单位和职工家属都认为是工伤，并且提供了公安交通管理部门出具的《道路交通事故证明书》，证明事故成因无法查清，可以认为申请人已经尽到了相应的举证责任。《工伤保险条例》第九条第一项规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。在用人单位和职工都认为是工伤，并提供了相应的证据后，社会保险行政部门不认为是工伤的，可进行相应的调查核实。社会保险行政部门在没有证据证明事故责任无法认定或事故成因无法查清系由受伤职工故意或过失造成，或者受伤职工有明显可能承担事故主要责任的事实存在的情况下，《道路交通事故证明书》应依法认定为属于证明受伤职工发生非本人主要责任的证据。如皋人社局以申请人未能提供李伯祥“非本人主要责任”的事故认定书为由作出不予工伤认定，属于认定事实错误，依法应予撤销。
关于如皋人社局提出的此类案件如认定工伤可能造成不诚信的道德危机，超出社会保障的承受能力的问题。首先，公安机关作为法定的交通事故处理的行政机关，必然会按照法定的程序，进行必要的调查、勘验、鉴定和处置，在事实清楚、证据确实充分的情况下，依照相关法律规定公正、公开的认定事故责任。其次，如前所述，《工伤保险条例》第九条第一项规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。如果社会保险行政部门经调查核实，查明事故责任无法认定或事故成因无法查清系由受伤职工故意或过失造成，或者受伤职工有明显可能承担事故主要责任的事实存在的，亦可以做出依法不予工伤认定的决定。故此类案件如何认定工伤不会导致不诚信的道德危机。至于是否会超出社会保障的承受能力的问题。该问题属于相关立法机关或法规、政策的制定机关在制定工伤认定的相关法律、法规时应予总体考量的因素，不属于本案个案处理过程中应考虑的因素。在法律法规已明确规定的情况下，以超出社会保障的承受能力为由而拒绝工伤认定，必然会导致受伤职工的合法权益受到侵害。
综上，南通市中级法院认为如皋人社局作出的不予认定工伤决定，认定事实不清，依法应予撤销。如皋人社局的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。原审法院经审理后作出的撤销如皋人社局不予认定工伤决定，责令其重作的判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2014年3月17日作出（2014）通行终字第34号终审判决：
驳回上诉，维持原判。
案例报送单位:南通市中级人民法院
一审合议庭成员：马跃、刘斌、姜晓麟
二审合议庭成员：刘羽梅、季金华、仇秀珍
报送人： 季金华
