近年来，启东市抢抓江苏沿海开发上升为国家战略的重大历史机遇，不断加快推进城镇化进程，一批旧城区改造项目、沿海经济开发区建设、崇启大桥这一国家重点建设项目和部分市政建设项目相继实施。 2009年以来，启东市人民法院受理由拆迁引发的行政案件逐年增加，案由逐步多样化，拆迁引发的矛盾日益突出。为了探讨房屋拆迁补偿纠纷案件的特点，把握其规律，启东市人民法院专门成立了课题组，调阅了自2009年以来的大量案卷，通过前往基层法庭组织旁听庭审，与房屋拆迁主管部门进行研讨，实地走访当事人和代理人，广泛收集了理论与实践资料，掌握了全市3年以来的房屋拆迁补偿案件审判的基本情况，同时又不拘泥于启东法院所审理的案件，对社会影响重大的拆迁纠纷案件作补充性分析，找出拆迁补偿纠纷产生的原因，以期为拆迁补偿纠纷案件的审理提供更有针对性的对策。
一、当前房屋拆迁补偿案件的基本情况和特点
（一）案件数量逐年上升，而占整体比例却较小。2009年全年，启东人民法院行政庭所受理的房屋拆迁补偿案件为11件；2010年，这类案件数量猛升为23件，而2011年1—8月已受理20件。通过以上数字我们可以看出，三年来启东法院行政庭所受理的此类案件数量逐年大幅攀升，但从启东市三年来的房屋拆迁总量来分析，每年起诉到法院的房屋拆迁补偿案件占案件总量的比例相对较小。
（二）纠纷目的多指向巨额经济利益，矛盾冲突激烈。由于居住问题一直是民众生活的头等大事，何况大多数案件当事人位于社会较低阶层，被拆迁的房屋对当事人来说，也许是他的唯一住所。同时由于房屋拆迁纠纷总是伴随着国家征地补偿，往往牵涉着巨大的经济利益，因而拆迁安置补偿金问题，成了引发矛盾的最主要的原因。开发商往往以赢利为目的，而被拆迁户对借此提高自己的居住水平或获得更高的补偿金有着过高的心理预期，因此各方当事人常常在拆迁安置补偿标准、方式等核心问题引起激烈争议。一旦处理不当，当事人失去了赖以生存的房屋而又得不到及时、妥善以及同等条件下公平的安排，极有可能激化矛盾，引发暴力事件。
（三）群体性纠纷多，社会影响大。由于城市发展和旧城改造建设中，牵涉面大，房屋拆迁动辄影响几十户、上百户人家，甚至涉及一个居住区的集体搬迁。虽然被拆迁居民的情况千差万别，但各被拆迁户要求得到合理的安置补偿等方面的利益是一致的，这一共同利益使各被拆迁户结成一个个小的群体。另一方面，由于启东近年加快重点项目开发建设工作的推进，为抓时间、抢效率，致使部分拆迁补偿工作没有做好做细，易引发被拆迁人的抵触情绪，从而导致群体性上访、静坐等事件发生，社会影响大。
（四）案件处理难度大，调撤率低。通过对这类案件的综合分析，不难发现这类案件案情、法律关系均很复杂；对被拆迁户分而治之的做法，使被拆迁房屋所有人的利益差距较大；行政权力不恰当介入拆迁活动，社会保障制度不完善，使一些已经存在的社会贫富矛盾在拆迁时集中表现出来；分析日前已拆迁的房屋情况，违章建筑和抢占、抢饰房屋数量所占比例较高，但在实际处理时很难界定从而予以区别对待。在司法实践中，由于此类案件缺乏具体的法律依据，认识不尽一致，所以法院审理这类案件的难度相对较大。
2009年1月至2011年10月，启东法院行政庭共受理房屋拆迁补偿案件54件，审结52件，未结2件。审结案件中，调解8件，占15.4%；判决34件，占65.4%；撤诉6件，占11.5%；驳回4件，占7.7%，调撤总数14件，调撤率只有26.9%，而同期民商事案件的调撤率达49.3%，两者相差甚远。在34件通过判决审结的案件中，被拆迁人败诉的有22件，被拆迁户的败诉率高达64.7%。
二、房屋拆迁补偿现状及存在问题的原因分析
近年来，房屋拆迁补偿纠纷中，拆迁人与被拆迁人之间的矛盾日益尖锐，强制拆迁、暴力拆迁所引发的恶性冲突事件和所谓的“钉子户”的暴力抗法也成为整个社会关注的焦点。2009年11月成都的唐福珍自焚的惨烈还未消退，2010年3月江苏东海县的陶会西与其父自焚的悲剧又再次发生。2010 年4 月，辽宁省抚顺市高湾区住建委主任王广良在组织强制拆迁过程中，被被拆迁人杨义刺死。2010 年11 月，湖北武汉黄陂区组织公安、城管、国土2000余名执法人员，对区内后湖村80 余处、近9 万平方米违建房实施强制拆除，村民龚泽林情急之下驾车冲向执法人群，撞伤11 名城管执法队员。在创建和谐社会、提倡阳光拆迁的今天，为什么类似的恶性冲突事件却屡禁不止呢？通过深入分析当前的房屋拆迁中存在的问题，可以说其主要有以下几方面的原因：
（一）法律法规的缺位。首先是立法主体的错位。拆迁是公法行为，属于对公民重大财产的征收，涉及对民事基本权利及财产权利的调整。根据我国《立法法》第八条规定：“涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整”。这条规定明确将对农村房屋拆迁的立法权限赋予全国人民代表大会及其常务委员会。然而我国唯一的一部拆迁法《城市房屋拆迁管理条例》是国务院于2001年6月23日颁布的，它只是一部行政法规，同时各地方政府部门会自行制定拆迁条例或办法。笔者对此提出两点质疑：第一，《城市房屋拆迁管理条例》作为行政法规对公民的私有财产进行规制，以行政立法甚至是地方立法来剥夺公民在宪法和民法上的权利，这是行政权特别是基层行政权的滥用，也与《立法法》第八条规定的法律精神相违背。第二，在房屋拆迁的过程中，政府在基于公共利益的拆迁目的下，会行使强制拆迁权，由此政府将作为拆迁一方主体。这样将会出现行政机关作出的具体行政行为是由行政机关自己制定的行政条例来予以规制的情形，这显然与司法公正所要求的“自己不能为自己制定规则”相违背。其次，法律法规在内容上存在缺陷。2004年我国宪法修正案第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”这一条规定赋予政府在基于公共利益目的下可以行使强制拆迁权，也为农村房屋拆迁提供了宪法依据。但是除此之外，我国并未再针对房屋拆迁出台专门的法律。仅有的一部《城市房屋拆迁管理条例》对于房屋拆迁缺乏具体的操作程序，对公共利益界定不明，对于农村土地权利的归属与拆迁补偿标准都没有明确的规定，赋予地方政府过大的自由裁量权，而对于问题更为复杂的农村房屋拆迁则无专门的法律甚至行政条例予以规定。可以说正是由于相关法律法规的缺失，使得拆迁无法可依才出现了一个个拆迁恣意妄为的事件，即使是在不合法的情形下仍然能够顺利地展开。
（二）公共利益界定不清。我国《物权法》第四十条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”我国现行法律虽然并未明文规定公共利益高于公民个人利益，但蕴含着“舍小家顾大家”的道理，即当公民利益与公共利益发生冲突时，应当以公共利益为重。{1}然而考察现行的相关法律法规，无论是《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》，还是国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，对拆迁中所涉及的公共利益问题都没有作出明确的有操作性的规定，也基本上无法实现对公共利益和个人或社会公众利益的衡平考量，给城市房屋拆迁的实际运作留下了由公权机关自由裁量的空间，进而也给被拆迁人利益受到侵犯留下了隐患。而对于房屋拆迁的目的，1991年的《条例》(第2条)规定为“为了城市建设的需要”，2001年修正后的《条例》(第1条)规定为“为了保证建设项目顺利进行”，这样的规定所涵盖的范围非常广泛，几乎囊括了为一切建设项目所需要的房屋拆迁，由此我们也可以看出，我国拆迁法规里未区分公益拆迁与商业拆迁。出于公益拆迁的目的，要求被拆迁人的私有财产有条件的做出一定牺牲是合理而且可以容忍的，但对商业拆迁做出与公益拆迁相同的规定，对被拆迁人来说是不公平的，这实际上是把商业拆迁中实质是平等民事主体之间的土地使用权和房屋所有权交易纳入了强制性的行政法规调整范围，严重地限制了被拆迁人的意思自治空间。
（三）行政权力的异化。在拆迁过程中，政府作为公共利益的集中代表者，应扮演“守夜人”的角色。{2}政府通过制定城市房屋拆迁的法规及政策，维护拆迁工作的秩序，对非法拆迁行为进行监督管理。然而，现行的拆迁政策使得政府成为拆迁的主体，它可以从整个拆迁利益中分一杯羹，由于利益的导向，在实践操作中，行政权力出现越位、错位和缺位，并沦为开发商的拆迁工具，背离了行政机关的职能，主要是基于两方面的原因：第一，由于在拆迁过程中，政府是参与利益分配的一方，在经济利益的驱使下，部分地方政府往往和开发商结为“同盟”，“当政府介入、干预拆迁活动时，往往站在拆迁人一方，使本来在经济上就处于劣势的被拆迁人处于更加不利的地位，使其合法权益难以得到有效保障。”{3}因此，即使出现拆迁人的违法行为，政府也是睁一只眼闭一只眼，被拆迁人的合法权益就被政府、拆迁人侵害了；第二，在非公益拆迁中，地方政府领导急于在较短的任期内体现自己的政绩而置客观经济规律和实际情况及长远利益不顾，在发展农业与发展第二、第三产业之间，他们选择了牺牲前者发展后者，置广大人民群众的根本利益不顾。
（四）当事人文化素质较低，欠缺法律知识。少数群众不了解拆迁安置政策，心理预期比较高，以为一般性的住宅房屋一旦被拆迁就可以得到一笔可观的补偿钱，能安置理想的新房。当看到部分被拆迁户因房屋拆迁得到了较大的利益，于是在拆迁风声一来，就迫不及待地进行大面积的抢搭、抢建、抢装饰，想以小投入换大回报。当得知利益受损得不到预期的补偿后又诉诸法院。
（五）权利救济渠道不畅。城镇房屋拆迁过程中被拆迁人的权利不能得到很好保护的原因之一是救济渠道不完善。行政救济的途径是行政裁决或者行政复议，而房屋拆迁管理部门正是行政裁决的有权部门，既是规则的许可者，又与当地政府部门以及拆迁人之间有千丝万缕的关联，裁决结果自然没有公正的监督，所以行政救济的结果往往有失公允，缺乏公正性。司法救济一般被视为救济措施中的最后一道屏障，可惜它同样不可依赖。《拆迁条例》第16 条有这样的规定:当拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议、又对裁决不服的，可以向法院起诉，但“诉讼期间不停止拆迁的执行。”依照此项规定，行政裁决成为前置法定程序，明显显示了对行政权力过分依赖，忽略了司法程序的作用。此外， 2005年7月，最高人民法院审判委员会通过了一则司法解释，规定从 2005年8月11日起，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《拆迁条例》第 16 条的规定向有关部门申请裁决。而根据该规定，若不服裁决才可向人民法院起诉。此条司法解释实质是为房屋拆迁纠纷提起诉讼设置了前置性的裁决条件，大大缩小了公民的司法救济渠道，且被拆迁人只能通过行政诉讼而不能通过民事诉讼来解决。同时，司法的不独立，使得拆迁案件的审理极易受到行政权力的左右。正是由于救济渠道不畅，被拆迁人权利受损后，要么忍气吞声，要么层层上访，要么上演暴力抗争的悲剧。
三、房屋拆迁补偿问题的对策建议
鉴于我国目前房屋拆迁补偿中存在的诸多问题，其原因很大部分在于我国目前对于房屋拆迁补偿缺乏法律法规规制，司法实践亦无统一认识，从而导致在房屋拆迁的各个环节中都出现了这样那样的问题。这样不仅不利于维护法律的权威，也不利于保护公民的合法权益。那么怎样才能落实国家的征地拆迁工作的部署要求，切实规范拆迁行为，保障公民的合法权益，维护社会的公平正义，而最终着眼于公民的生活水平的改善与提高呢？有鉴于此，笔者就当前的房屋拆迁补偿问题的防治对策尝试性地提出以下建议。
（一）完善房屋拆迁立法。我国《立法法》第八条规定：“涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整”。同时依据我国《宪法》规定，基本法的制定和修改应当由全国人民代表大会行使。由此可见，我国应该制定统一的《城市房屋拆迁管理法》、《土地征用法》和《城市房屋拆迁安置法》。在新的法律中应当体现物权法对财产权保护的精神，对房屋拆迁作出具体规定，明确房屋拆迁管理部门的职责范围，规范其拆迁，使之与物权法相互配合，确立土地征收和房屋拆迁制度，既维护公共利益，又尊重和保护公民合法权益。
（二）明确界定公共利益的范围。公共利益本身是一个极具有主观性的概念，且现行法律法规并没有界定哪些建设项目是为了公共利益的需要。对此笔者认为，从保护公民的合法权益的前提出发，对房屋拆迁中公共利益范围应从严把握：第一，可以参照《土地管理法》第五十四条规定具有的情形视为公共利益的需要，也就是说我们可以把公共利益理解为涉及文化教育、医疗、环境保护、体育等社会公共事业和国防建设等符合绝大多数人愿望，保护大多数人利益的非直接商事性质的利益。我国学者姜明安教授提出“概括列举式的标准”{4}就相对可行，用明确列举的方式对以上情形一一列举。第二，我们也不得不认识到，在相当一部分的情况下，公共利益和私人利益之间的分界线并非那么清楚，如政府征用的土地是用于公共住宅计划、城市重建等，这往往也伴随着实质上的私人利益、商业开发和商业投资。那么在这种情况下，一定要有公众广泛的参与，通过听证会等类似的民主程序来决定，而不是政府的自由裁量。
（三）规范拆迁程序。程序是实现实体权利的有效保障，只有健全程序，才可以谈实体权利的保障问题。
对于公益拆迁而言，拆迁程序的健全完善，应从以下几点做起：第一，强制拆迁的目的必须是出于公共利益的需要；第二，征地拆迁必须在法律规定的权限范围内，依照法定程序进行；第三，必须给予被拆迁人合理的补偿安置，保障被拆迁人基本生活。
具体来讲，在公共利益的界定阶段，首先要预先公告，对于拆迁范围、目的及用途等内容应当在拆迁前的合理时间内发布公告，使被拆迁人充分了解相关信息。其次要召开拆迁听证会，通过公众参与、听证以论证拆迁行为是否符合社会“公共利益”， 通过民主程序形成公共利益，在经由充分的公共意见表达和沟通后最终决定是否征收。举行听证除了商定上述事项之外还可以确定拆迁的房屋数量是否与行政机关所要实现的公共利益相符。对于“公共利益”的确认听证会应当由无利害关系的第三方主持，听证应当在公正的程序下进行。在听证过程中，拆迁当事人应当分别陈述自己的意见，同时应当赋予当事人在听证程序中聘请律师的权利，通过双方辩论来论证、确认“公共利益”，避免对“公共利益”界定的扩大化，对私人利益的侵害尽可能最小化。最后政府部门将听证的论证结果公布，明确该项目是否具备“公共利益”的性质，并且决定是否发放拆迁许可证。在行政机关作出决定之后，应当给予拆迁当事人一定时期的异议期。对于异议成立的可通过司法程序撤销该拆迁许可。异议不成立，则通过解释说明等方式取得被拆迁人理解，以此减少诉讼纠纷，稳定社会秩序。
在实施拆迁阶段，拆迁人将欲拆迁房屋登记结果、评估结果公示，但是实际操作中，拆迁双方当事人对于评估机构的选择、评估结果难免会出现争议，因此为了保证评估的独立性和公正性，我国可借鉴德国的做法，设立独立的估价委员会，使评估机构彻底与政府及其职能部门脱钩，成为真正独立的企业法人，以保证拆迁评估机构能够实现在人、财、物和法律责任的独立，运用科学的方法做出公正的评估。{5}公示之后，由拆迁人制定补偿方案并召开补偿听证会，如果双方无法达成拆迁补偿安置方案的，可以借鉴美国的做法，由拆迁当事人向法院提起诉讼，最终由法院来裁定补偿标准。{6}最后由拆迁人和被拆迁人签订补偿协议，由拆迁人依照安置方案妥善安置被拆迁人或将拆迁补偿款存入指定账户，取得金融机构的资金证明后向主管部门申领实施拆迁许可证并进行公告。公告期满后，被拆迁人方可实施具体的拆迁工作。
对于非公益拆迁，会直接涉及到房屋所有人的重大财产处分，有可能侵犯到房屋所有人的基本生存权利，因此在申请征地拆迁之前，可以设立房屋拆迁许可制度。农村房屋拆迁许可是一种具体行政行为，该行为的作出必须依照拆迁人的申请，不仅如此，它还是一种要式行政行为并且通过颁发许可证的形式予以许可，便于区分合法拆迁与非法拆迁的界限，让社会及利害关系人对取得拆迁房屋权的拆迁人的合法性予以认定并明确该拆迁人享有的拆迁权的拆迁范围及拆迁面积，也有利于行政机关对拆迁人的拆迁行为进行监督管理。
（四）科学合理地定位政府职能。在当前市场经济体制的宏观背景下，政府只应直接管理与其职能相适应的公共领域，对社会领域只是实行有限的宏观管理权。社会内部则以市场契约关系来调节和管理。政府应当退出商业性的城市房屋拆迁。政府只需充当“仲裁人”即可。具体就是：政府要坚持市场化、社会化的改革方向，促使企事业单位和社会中介组织参与到城市拆迁管理中，改革政府大包大揽的模式。可以通过市场调节、通过社会中介组织解决的事项，都应从行政管理职能中剥离出来。政府退出不必要的拆迁管理，并不意味着政府是拆迁市场的旁观者，恰恰相反，政府要对拆迁市场实施正确的监管与规制。
在实践中，房产开发商由于其专业性，相对于被拆迁人所掌握的信息是充分的。因此，政府要建立顺畅的信息渠道，如：通告被拆迁人房屋所在地的基准地价，房屋的建筑成本，拆迁人的具体拆迁计划、步骤和对被拆迁人的补偿数额等相关信息，搭建拆迁人与被拆迁人的沟通平台，便于拆迁人和被拆迁人在掌握对方信息的前提下做出理性选择。另外，政府工作人员的权力观念应该过多转向服务意识而不是仅仅强调“管理”。
（五）做好法律宣传工作，充分保护被拆迁人的合法利益。加强法制宣传教育，使民众领会、了解拆迁政策和相关法律法规的精神、规定，并监督具体实施情况。启东房屋拆迁办就在不断探索尝试新的为大众所接受的方式，为群众架起一座沟通的桥梁。今年3月22日，启东经济开发区通过腾讯网开通了拆迁安置微博。在微博上，拆迁的有关法律、法规和政策，安置房源、安置动态、具体交房流程等信息被一一列出，受到老百姓的一致称赞。又如启东法院在此类案件判决生效后在一定区域范围公示案例，一方面，使普通群众能够理性看待拆迁的补偿问题，规范自己的行为，有利于拆迁纠纷的化解，减少不必要的物质和司法的浪费；另一方面，使当事人能够学会用法律思维来看待诉讼过程中出现的问题，依法维护自身合法权益，理性地面对诉讼风险，增加对法院审判执行工作的理解和服从。同时，法官在履行司法职能过程中，对于住房面积较小、条件较差的困难家庭，通过协调使他们用好用足各项帮扶政策，帮助他们解决困难。
（六）建立公正合理的拆迁补偿机制。
第一，确定补偿标准。公益拆迁中，各国宪法确定的征用补偿程度不完全相同，有的规定“充分”补偿，有的规定“公平”或“公正”补偿，有的规定“适当”或“合理”补偿。其中，“完全补偿”对补偿的数量和质量要求最高，虽然对被拆迁人最为有利，实践中却缺乏可操作性。“充分补偿”次之，是指补偿的价值至少不低于被征用财产的价值，这是在实践中较“完全补偿”可行的补偿的最高标准。我国《宪法》仅规定了“给予补偿”，《物权法》也只是规定了“公平补偿”。那么所谓“公平”应该是“按照市场价进行补偿即是公平合理的补偿。”{7}
第二，界定补偿范围。根据《拆迁条例》，我国拆迁补偿的范围仅包括房屋及其附属物、房屋收益以及搬迁费用四个部分。拆迁补偿范围还应包括土地使用权、房屋预期收益和其他无形利益的损失。补偿原则上应以恢复被拆迁人被拆迁之前的生产、生活状态为标准，消除拆迁对被拆迁人的影响。
第三，规范操作程序。房屋拆迁之前应先公示拆迁项目、地块、范围、时间，并由拆迁人和被拆迁人协商选择具有相应资质的房屋估价机构，要把政府指定估价机构转变为政府从中进行指导、监督，制定相应的法律法规，建立评估机构和从业人员市场准入和退出机制，实现对行业的间接管理而不是直接参与行业管理。而对于商业拆迁，拆迁双方的行为属于平等民事主体之间的民事法律行为，应当遵循《合同法》有关平等自愿、意思自治、诚实信用等原则，不得“强买强卖”。商业拆迁的补偿标准可以有别于公益拆迁的补偿标准，如被拆迁人可以参加商业性开发的利润分配。此外，应当绝对避免政府介入拆迁补偿当中成为纠纷的一方。但是政府应强化对开发商的行政监督管理，重点监控开发商拆迁补偿安置资金，降低商业拆迁补偿的风险。
[注释]
{1}王达：《国有土地上房屋征收与补偿条例解读》，中国市场出版社2011年3月第1版，第15页。
{2}焦友龙：《房屋大拆迁》，载《党政干部学刊》2004年第1期，第35、36页。
{3}刘文静：《行政公开与利益冲突》，载《中国行政法学》2004年第1期，第520页。
{4}姜明安：《界定“公共利益” 完善法律规范》，载《法制日报》2004年7月1日，第4版。
{5}陈树福：《谈谈集体土地农村房屋的拆迁评估》，载《城市房屋拆迁》2004年第3期，第27页。
{6}郭俊卿、鲍天民：《浅议房屋拆迁的法律程序化》，载《法制与社会》2008年第10期，第329页。
{7}同{1}，第117页。
责任编校：郭德萍
